“收容教育规定与立法法不协调”

　　1991年《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》(以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》)提出收容教育,具体安排由1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》(以下简称《收容教育办法》)确立。

　　而立法法第八条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”

　　上述学者律师认为,立法法的规定充分体现了我国对人身自由提供充分保护的意图,从而明确把限制人身自由的手段列为法律绝对保留事项。然而,现行收容教育制度通过严禁卖淫嫖娼决定确立,其关键性制度是通过该决定授权国务院制定行政法规得以建立,与立法法不协调。

　　同时,根据2006年实施的治安管理处罚法第66条规定,对卖淫、嫖娼行为,仅给予拘留、罚款的行政处罚,并未规定收容教育。按照新法优于旧法原则,应当适用治安管理处罚法,严禁卖淫嫖娼决定的相关内容不应再适用。

　　“易出现随意执法或选择性执法”

　　建议书称,在现有的收容教育制度下,对卖淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日,再给予6个月至2年的收容教育。这意味着当事人的人身自由轻则受到不少于6个月重则长达2年之久的限制,是对当事人的人身自由造成重大限制的手段,客观上比构成犯罪而被判处的某些刑罚还要严厉、严苛。与卖淫嫖娼所造成的社会危害相比,惩罚过重,不成比例。

　　建议书称,收容教育的调查、决定、执行均由公安机关通过行政程序完成,无需经过司法调查程序和控辩式的法庭审理就可长时间剥夺当事人的人身自由,显然违反法治精神。

　　上述学者律师指出,收容教育办法对收容教育的规定简单、粗疏,且存在漏洞。对应当收容教育的对象界定模糊,导致适用上的混乱。由地方制定的标准各种各样,缺乏内在一致性;6个月至2年的处置空间,赋予执法机关过大的裁量权,必然给权力寻租留下了空间,会出现随意执法或者选择性执法。

　　为此,40余位学者律师表示,收容教育制度安排不合理,应当予以废止。

　　今年以来收容教育制度备受关注。今年6月5日,大成律所24名律师向公安部申请收容教育信息公开,要求公布全国范围哪些省市执行收容教育制度,全国收容所总数量、名称、所在地以及2013年全国公安机关收容教育人数。

　　“收容教育本质与劳教相同”

　　“收容教育执行容易有猫腻”

　　新京报:作为推动人之一,为什么想到做这个事情?

　　田文昌(全国律协刑事专业委员会主任):实际上在废除劳教制度后,收容教育制度正在被人们遗忘。但是最近相关案件的出现,让社会重新对它开始有所审视,这个制度到底合不合理,应不应该存在。

　　新京报:你认为收容教育制度最大的问题是什么?

　　田文昌:最大问题是它和劳教制度一样,行政机关可以直接剥夺人的人身自由,没有经过正当的司法程序,执行过程中会出现很多问题。

　　新京报:会有哪些问题?

　　田文昌:比如说,一个卖淫嫖娼人员,在经过行政处罚后,公安机关可以决定是否进行收容教育,这个决定没有特定的标准。再比如6个月到2年的收教,这个期限怎么判定,很可能出现执行偏差。没有正当的司法程序,没有向社会公开,里面容易有猫腻。

　　新京报:6个月到2年的收教期限,对于卖淫嫖娼处罚重吗?

　　田文昌:按照治安处罚法,卖淫嫖娼犯罪行政拘留15天。但是收容教育最高可到两年,这个在很多时候比刑罚还要严重,合不合理是有待商榷的。

　　废止收容教育或需很长时间

　　新京报:据你观察,各地公安机关用收容教育制度惩戒的情况多不多?

　　田文昌:据我了解,全国绝大多数省份用这个制度的已比较少了。但是这并不表示公安机关没有这个权力,只要有这个权力,就可能出问题。

　　新京报:收容教育和劳教制度有什么关联?

　　田文昌:本质上都属于限制人身自由的制度,是相同的,只是针对的人群和惩戒的期限不同。另外,它们都是没有经过司法程序,行政机关就可以单方决定的制度。从法理上看,收容教育制度并不是公安机关的问题,毕竟以前有这样的相关法规,但是已经和现在法律制度不协调,所以应废止。

　　新京报:你认为这次建议废止收容教育制度的可能性有多大?

　　田文昌:和劳教制度一样,推动废止需要很长的时间,我想废止收教制度也是如此。

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　　设立收容教育因卖淫嫖娼蔓延

　　上世纪80年代,随着经济的高速发展,嫖娼卖淫现象迅速蔓延。据公安部门统计,1984年全国查处嫖娼卖淫人员12281人次,到1989年突破10万人次,1991年突破20万人次。

　　为查禁愈演愈烈的嫖娼卖淫活动,1991年,《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》提出:对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育。

　　1993年,国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》规定:对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗。

　　正是以上两个法律文件,确立了现行的收容教育制度。田文昌称,在当时法律制度不很健全的情况下,全国人大常委会的决定和国务院的规定是为了进一步遏制卖淫嫖娼案件的发生。

　　据媒体报道,1987年至2000年全国累计收容教育30多万人,截至2002年,全国已建立收容教育所200个。